fbpx

Допоможи Собі Сам: 2 Роки Державної Допомоги в Україні

Стаття опублікована українською мовою у посібнику «Вибір клієнта 2019» від Юридичної Газети.


Система контролю за державною допомогою – достатньо новий але надзвичайно важливий елемент української правової системи, який дає Україні реальний шанс жити по-новому, принаймні, в контексті розпорядження потоками коштів держави та місцевих громад. Не так давно система контролю за державною допомогою святкувала свій другий день народження. Отже, що вже було досягнуто та чого можна очікувати.

Річний звіт Антимонопольного комітету України («Комітет» чи «АМКУ») про надання державної допомоги суб’єктам господарювання за 2018 рік подає такі результати:

«… Переважна більшість прийнятих у 2018 році Антимонопольним комітетом України рішень по суті за результатами розгляду повідомлень про нову державну допомогу (94,1%) є рішеннями про визнання підтримки суб’єкта господарювання такою, що не є державною допомогою відповідно до Закону. Це свідчить, зокрема, про наявність труднощів у надавачів державної допомоги щодо кваліфікації ними терміну «державна допомога» відповідно до його визначення у Законі та підтримки, яка не є державною допомогою. …»

Пройшло вже 5 років з моменту прийняття Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» («Закон»). За цей час Закон встиг набути чинності (02 серпня 2017 року), Комітет розробив та впровадив низку підзаконних нормативно-правових актів у сфері державної допомоги, а Кабінет Міністрів України прийняв непоодинокі критерії допустимості державної допомоги, які стали важливим елементом системи правового регулювання у цій сфері.

Маючи такий, уже доволі серйозний інструментарій для наведення порядку у сфері розпорядження бюджетними та комунальними ресурсами, та здійснивши «понад 6650 консультацій із надавачами державної підтримки» Комітет все ще вимушений констатувати, що система контролю за державною допомогою не є ефективною та не може вважатися такою, що була належним чином запущена. Це підтверджується невтішною вищенаведеною статистикою. Враховуючи зобов’язання України (привести програми державної допомоги у відповідність із критеріями, визначеними Угодою про асоціацію до 2023 року), постають абсолютно логічні та виправдані питання: що йде не так і яким чином це виправити?

Ефективне розпорядження бюджетними коштами точно не можна віднести до «прокачаних скілів» українських органів державної влади та місцевого самоврядування. Люди роками бідкалися про те, що кошти із державного та місцевих бюджетів розходяться у невідомих (принаймні для широкого загалу) напрямках. При цьому чиновники зазвичай просто розводять руками.

Закон, прийнятий у 2014 році та запущений в дію у 2017 році, був покликаний покласти край таким практикам. Він увібрав у себе підходи до вирішення питань, пов’язаних із державною допомогою, які були роками напрацьовані у Європейському Союзі. Однак, дива не сталося і система контролю за державною допомогою зіткнулася із українськими реаліями: при наявності 6650 проведених із надавачами державної допомоги консультацій, 379 наданих роз’яснень та 49 виступів співробітників Комітету на заходах щодо державної допомоги, АМКУ продовжує отримувати повідомлення про те, що фактично не є державною допомогою. Відповідно, постає риторичне питання стосовно ефективності всього того, що було здійснено Комітетом та державою для впровадження системи контролю за державною допомогою.

Водночас варто відзначити позитивні аспекти. Чужий негативний досвід – це завжди серйозний стимул до дії. В контексті державної допомоги, таким стимулом можна вважати перші рішення Комітету про недопустимість нової державної допомоги. Ми вже стали свідками перших рішень про визнання нової державної допомоги недопустимою, припинення та повернення такої державної допомоги.

В цьому контексті цікавими для всіх, кого хоч якимось чином стосується питання державної допомоги, є кейси стосовно Вінницької міської ради (справа стосовно дотації на покриття збитків від надання послуг пасажирським автомобільним транспортом загального користування), Житомирської міської ради (справа стосовно поточних трансфертів та капітальних інвестицій для вирішення питання вивезення побутових відходів) та Київської міської ради (справа стосовно фінансування через комунальні підприємства капітальних ремонтів, реконструкції та будівництва об’єктів соціальної інфраструктури – рішення по ньому прийняте вже у вересні 2019 році).

У цих кейсах Комітет не побоявся реалізовувати наявні у нього повноваження у сфері державної допомоги та виносити рішення, які йдуть різко у розріз із традиційним «державницьким» мисленням наших чиновників. Ніхто з них раніше не мав можливості чи не хотів задуматися над змістом вислову про те, що добрими намірами устелена дорога до пекла. Кошти, які виділялися на реалізацію позитивних ініціатив (для прикладу – на організацію перевезень громадським транспортом) апріорі вважалися такою собі «священною коровою». Часи змінилися і, з прийняттям Закону, навіть такі ініціативи можна розглядати з критичної точки зору. Комітет не каже, що кошти виділяти не потрібно взагалі, однак бореться із тим, яким чином ці кошти були виділені. У всіх згаданих кейсах Комітет намагався дивитися у суть тих чи інших заходів підтримки та оцінювати їх з точки зору впливу на конкуренцію. Якщо Комітету вдасться зберегти такий підхід, то існує велика ймовірність того, що наведення ладу у питаннях державної допомоги перейде з категорії політичних обіцянок та лозунгів до категорії здійсненних речей та фактів.

Коли це може статися? Не факт, що скоро. Ви глибоко помиляєтесь, якщо думаєте, що наведена вище практика АМКУ це певна вибірка показових кейсів. У 2018 році Комітетом було прийнято всього лише 2 рішення про визнання державної допомоги недопустимою для конкуренції, припинення та повернення незаконної державної допомоги, а також 8 рішень про допустимість державної допомоги.

Однак це лише початок. І на цьому початку питання є не лише до АМКУ. Так, ми вже маємо перші судові справи стосовно оскарження рішень Комітету — Вінницька міська рада (надавач державної допомоги) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва. Надавач державної допомоги програв як у суді першої інстанції, так і в апеляційному суді. Рішення судів у відповідній справі є доволі цікавими – як мінімум через сформовані судами позиції щодо взаємодії та співвідношення норм національного законодавства та відповідного законодавства ЄС, яке в силу положень Угоди про асоціацію має використовуватися для цілей тлумачення. Також суди підтвердили позицію Комітету, вказавши, що відсутність належним чином проведеного конкурсу на надання транспортних послуг призводить до спотворення конкуренції та може слугувати підставою для визнання (у відповідному випадку) державної допомоги недопустимою. В той же час, суди не змогли не додати ложки дьогтю до бочки меду – розгляд справи в обох інстанціях відбувався у спрощеному провадженні, без виклику сторін. Розглянути такий піонерський кейс без виклику сторін – це те саме, що хрестити новонародженого без участі батьків.

Наразі в АМКУ вже є достатня база для здійснення контролю за державною допомогою.

Розповідаючи про успіхи та невдачі, яких зазнає система контролю за державною допомогою в Україні, було б дуже неправильним вже вкотре не згадати про те, що відбувається із чинною державною допомогою, зокрема із тією, яка надавалася ще до набуття чинності Законом:

«… Невелика кількість повідомлень про програми підтримки, які існували на дату набрання чинності Законом, що надійшли до Комітету у 2018 році, дає підстави вважати, що у 2018 році надавачами державної допомоги не надано вичерпної інформації стосовно інвентаризації таких програм. Цю роботу має бути продовжено наступними роками. …»

Ми вже згадували про те, що за Угодою про асоціацію Україна взяла на себе зобов’язання привести програми державної допомоги у відповідність із критеріями, визначеними до 2023 року. На нашу думку, часу, відведеного для наведення ладу із існуючою державною допомогою, обмаль і 56 повідомлень про чинну державну допомогу, які надійшли до Комітету у 2018 році, виглядають краплею в морі бюджетних потоків та вимагають активних дій самого Комітету та реального, а не лише на папері чи на словах сприяння Кабінету Міністрів. Відповідно, в контексті чинної державної допомоги ми вимушені знов ставити незручне та риторичне питання: яким чином можна наводити лад в цій царині, розпочинати нові заходи,  фактично не розібравшись зі старими?

Наразі в АМКУ вже є достатня база для здійснення контролю за державною допомогою: Закон, критерії допустимості в деяких галузях, можливість застосування досвіду ЄС, підтримка західних партнерів тощо. Для більш ефективної роботи треба лише доопрацювати нормативну базу. Однак, схоже на те, що у відповідних державних та комунальних органів не вистачає саме волі та нестримного бажання якнайшвидше включитися до активної фази роботи та навести порядок із заходами підтримки, які можуть бути недопустимою державною допомогою.

Водночас гравці ринків, де є явні ознаки спотворення конкуренції внаслідок надання державної допомоги, теж повинні проявляти ініціативу та штовхати (саме штовхати, а не підштовхувати) Комітет у правильному напрямку. Гравці, які раніше могли боротися із спотворенням конкуренції та порушенням своїх певних прав та інтересів через механізми захисту від антиконкурентних дій органів влади або місцевого самоврядування, нині отримали інститут державної допомоги як новий, системний та більш потужний інструмент наведення ладу у взаємодіях з органами влади чи місцевого самоврядування.

Проте зараз складається враження, що ми стоїмо на порозі нової ери в контексті державної допомоги. У зацікавлених сторін є унікальна можливість подбати про свої інтереси, перш ніж це зроблять конкуренти чи органи державної влади та місцевого самоврядування, які можуть мати протилежну позицію.

Lawyers
Sviatoslav
Henyk